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香港政治制度透視

(刊於內地雜誌《領導者》2009年12月總第31期)

說香港政治制度改革,首先要了解其政治制度。我們常說香港是一個民主社會,到底一個民主社會的政治模式是怎樣?談到民主模式,大家很容易想到由李帕特(Arend Lijphart)提出的民主模型:「共識模型」和「多數決模型」。這個美國著名比較政治學者於1984年,在他的著作《當代民主類型與政治》提出了這兩個對立的民主模型。他引用了諾貝爾經濟學得主劉易斯(Arthur Lewis)的論點,提出民主的首要意義是「不論是直接行使政權,或是間接透過民選代議士,所有受決策影響的人,應該都有機會去參與政策的制定」;而「將失敗的團體排除於決策參與的管道之外,顯然違反了民主的首要意義。」所以有些學者又提出「儘可能的多數」,簡單多數決是民主最基本的要求,也就是少數服從多數。簡單多數決是民主最小的需求、最基本的門檻。就共識決的概念而言,須將「共識」最大化,政府的政策應該要得到儘可能多的人廣泛的接受。

協和式民主(Consociational Democracy)

1968年李帕特發表了「協和式民主」的概念,也即是「共識模型」的前身,希望解決族群分裂問題,強調包容而非排斥、擴大統治多數的容量,而非僅僅滿足於單一的多數。他指出協和式民主有四大特徵,分別是聯合內閣(grand coalition)、相互否決權(mutual veto)、比例代表制(propotionality)、社會分裂體自治權(autonomy)。國會成員按族群人口依比例代表制產生,公共支出與文官亦依比例分配。在決策過程中,享有相互否決權,以保障少數團體不會被多數壓制。另外,聯邦制允許少數族群實施區域自治。這個制度平衡了各主要團體的權益,從而減少鬥爭、促進社會和諧。

然而這概念需要滿足若干條件,例如它比較適用於小國,次級團體不多而且各自聚居,當中的不平等也不宜過深。即使有社會分歧,次級團體也要有「共同效忠感」,並意識到有共同的外在威脅。當然,若社會原先已有協商、妥協的傳統,更適合使用這個民主概念。

後來,李帕特以此概念為雛型,在一九八四年發展出「共識模型」和「多數決模型」,並致力比較了三十六個國家的民主模式,十五年後提出些微的修正。

多數決模型(Majoritarian Model)

先說「多數決模型」,它又稱為『西敏寺模型』(Westminister Model)。明顯地,英國是其中一個典型國家,其他例子包括紐西蘭和巴貝多。它是一個單一政黨組閣的模型,故此行政權力集中。兩黨制政黨體系,但由於執政內閣有優勢,於是出現了非對稱的兩院制。這種中央集權的「單一國」,提倡利益團體的多元主義,也奉行單一選區相對多數制(FPTP)的選制,但它有不成文憲法及國會主權,亦無司法審查機制,中央銀行則由行政部門控制。

共識模型(Consensus Model)

共識模型的示範國家是瑞士和比利時,她們強調包容與妥協,要求盡可能的多數以達成決策,李帕特提出共識民主國家有廣泛的聯合內閣,兼有權力分立,藉此平衡的兩院制及少數者代表權;多面向的政黨制度會形成多黨制政黨體系。共識民主使用比例代表制,容許地方分權以及設有聯邦國,所以擁有成文憲法,少數者亦享有否決權。另一個和多數決民主制的相異之處,是她有司法審查機制。

李帕特認為共識民主國家在婦女代表權、政治平等、選民投票率、公民對民主的滿意程度、政府與選民的親近程度、公眾對內閣的平均支援度、社會福利水準、環境保護力度等方面都高於實行多數決民主的國家。因此適用於異質性高的政治文化。

香港的政治模式

淺介了李帕特的民主模型,我們便可以嘗試分析香港屬於,或近似哪一種的發展模型。

香港的政治體制由司法、立法及行政三權分立,但以行政主導,即行政部門制衡立法部門的能力較大,例如根據《《基本法》》第七十四條,立法會議員在提出涉及政府政策的議案時,須先得到行政長官的書面同意,這些限制在主權移交後才出現,造成「立法會有票無權、政府有權無票」。至於司法部門則相對獨立。

立法會前身是立法局,早在1843年成立,當時連總督在內,共有四名官方議員。歷經一個半世紀的改變,由諮詢組織演變為具職權以制衡行政部門的立法機關。直至1985年才舉行首次選舉,當時議會共有57名議員,包括11名官方議員和46名非官方議員。非官方議員有22人由總督委任,12人由功能組別選出,1人由全體市政局議員推選,1人由全體區域市政局議員推選,另外10人由各區全體區議員組成的選舉團選出。九三年起,總督不再出任立法局議員,立法局主席一職便由全體非官方議員互選出來的議員擔任。

在英國統治下之最後一屆立法局在1995年選出,但中國不滿當時彭定康的政改方案(見下文香港重大的政治事件),宣佈放棄「直通車」(即原來中英雙方協議,最後一屆立法局議員可全數過渡成為特區第一屆立法會議員);並籌組香港臨時立法會(簡稱臨立會)。當時香港特別行政區第一屆政府由400名推選委員會委員籌組,第一屆的60名臨時立法會議員也由相同班子推選;推選委員會亦負責選出第一屆行政長官。立法局於九七回歸後易名為立法會。臨時立法會於1997年1月25日在深圳召開首次會議,選舉臨時立法會主席。臨時立法會隨後繼續在深圳舉行會議,直至1997年7月1日香港特別行政區成立後,改為在香港舉行會議。

現時的香港立法會議員由地區直選及功能組別選舉產生。自九七年改組後,議席數量曾幾次修改,地區直選數量由九八年第一屆立法會的二十席,增加至零八年第四屆的三十席,全部由「比例代表制」產生;功能組別則自二千年從二十八個界別選三十席,其中四個界別採用「選擇次序淘汰」,其餘二十六席使用「最多票數當選法」。

立法會轄下有3個常設委員會(財務委員會、政府帳目委員會及議員個人利益監察委員會)及18個事務委員會,履行研究法案、審核及批准公共開支及監察政府施政等重要職能。另設有內務委員會,必要時會成立法案委員會,研究由立法會交付之法案。

行政局是殖民地時代的主要行政架構,回歸後改名為行政會議,協助行政長官決策,每周舉行一次會議,由行政長官主持。現時行政會議成員包括問責制下委任的十五位主要官員及十四位非官守議員。他們必須由在外國沒有居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任,並由行政長官任免。

行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前,須徵詢行政會議的意見。但其他事務諸如人事任免、紀律制裁和緊急情況下採取措施,行政長官則無須徵詢行政會議。

由是觀之,由於香港立法會其中三十席由「比例代表制」產生,算是較貼近共識民主模型;但是其行政主導的政治特色、以及行政長官的產生方法,卻又難以歸類於兩種模型之內。香港政治制度比起其他現行的政治體系較為獨特,大部份為歷史發展遺下之結果,部份原因可參考可見本專題中《香港民主進度闡釋》一文。

香港重大的政治事件

回歸以來,香港歷經幾次重要的政治事件,對政制發展有深遠影響。

九四年立法局政制改革方案

彭定康於1994年發表任內第一份施政報告,提及取消所有委任議席,以及加入九個新的功能組別議席(亦即「新九組」),但由於所有在職人士都有資格投票,所以這九席可視為直選議席。

當時其中一位立法局議員劉慧卿認為這是不民主的間接選舉,於是提出私人草案,提出「九五直選」方案,建議將香港劃分為六十個選區,並採用單議席單票制,普選出六十個立法局議席,以取代彭定康的政改方案,引起立法局通宵達旦的激烈辯論。據悉,彭定康曾親自打電話游說劉慧卿支持政改方案。

這個「九五直選」方案以一票之差被否決,原因是三名匯點(民主黨前身之一)成員李華明、狄志遠、黃偉賢認為草案違反《《基本法》》,全體投棄權票。最後九五年的立法局選舉仍然採用彭定康的政改方案,時至今天,香港立法會仍然採用直選、功能組別各半的議席制。

政制發展綠皮書

《政制發展綠皮書》於2007年7月11日發表,內容關於香港行政長官及立法會的普選方法,是回歸後特區政府首份發表的綠皮書。綠皮書就普選行政長官的普選模式、立法會的普選模式、普選行政長官及普選立法會的路線圖及時間表等,諮詢三個月。同年12月,人大常委會討論綠皮書後,發表聲明:

1.     2012年,行政長官和立法會將不會由普選產生。

2.     2017年行政長官可以先由普選產生,然後就可以普選立法會全體議席。

3.     2012年行政長官和立法會的選舉辦法可以修改,但立法會選舉中,功能組別和地區直選的比例不會改變。

雖然中央政府已經把香港未來的選舉方式定調,但香港的泛民主派不滿當中的種種細節,以及整個中央為香港營造的政治氣候,是故發動多次遊行,希望藉以向特區政府,甚至中央政府表達訴求,惟仍不得要領,通過以下多位重要泛民主派人士的訪問,以及評論文章,或許會更清楚他們的訴求。

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