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雙規

(結集於《通識詞典 5》)

香港人對「雙規」這個詞語不太熟悉,其實它最早出現於1994年頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》,當中第二十八條第三款解釋了它的含意:「要求有關人員在規定的時間、規定的地點就案件所涉及的問題作出說明」。

雙規的歷史與發展
雙規源於1980年代末、90年代初,中國貪腐情況嚴重,國內檢察機關需要一種特殊的組織措施和調查手段去查辦案件,「雙規」、「兩指」應運而生。其實兩者是相類近的東西,雙規是1994年的黨內條例,由共產黨紀律檢查機關執行;兩指是雙規的進化版,自1997年5月寫入一般法律條文,由人民政府監察機關行使,舉凡調查違反行政紀律的嫌疑人員,也可使用。

雙規是非正式而且先於司法程序的黨內措施,主要針對高級黨政人員,執行於檢察機關調查之前。透過類似軟禁的方式,限制了黨員的人身自由,同時進行內部審查,被雙規的高級黨員通常都要下台和接受法律的審判,所以它可說是內地查處貪腐官員的屠龍寶刀。過去比較著名的雙規例子,是涉及遠華案的海關總署原副署長王樂毅。曾擔任地方紀委案件檢查室主任的內地學者李永忠,曾撰文解釋雙規的實際情況,他形容「『雙規』下的生活和『非典』隔離有類似之處。被調查對象與調查組人員同吃同住,惟一不同的是『雙規』人員與外界的聯繫受到一定程度的限制。」

兩指和雙規最大分別,在於兩指不允許行使機關拘禁或變相拘禁嫌疑人員,但兩者都可以限制被調查者與外界聯繫,這是相當重要的。限制被調查者的資訊自由,令調查活動變得神秘,其實這樣做的用意,在於讓被調查者不知道自己所犯過的違法事情哪些已被揭發,哪些已經證據確鑿,這種資訊不對稱會方便辦案人員從證據、政治、心理各方面搜集破綻,處於必然優勢,成功入罪起訴的機會亦會大大提高。

雙規被扭曲使用的情況
雙規這種權力顯然容易被濫用,因此政府亦對此調查手法定下各種限制。行使機關不能隨意使用雙規和兩指調查嫌疑犯,只有掌握基本證據,而且該紀律檢查機關有一定級別,才有權批准、使用,而時間和地點都有具體規定。然而,有批評者指出雙規未能達到其反貪的原意,反而造成國內司法腐敗,因為此舉在體制上架空了公檢法,讓司法機關在某些程序後才為黨國服務,亦即是舉凡中共黨員被揭發貪贓枉法,先啟動調查機制的是中共紀檢機關,而非公安和司法機關,直至前者發現黨員觸犯刑律,才適時將案件移交司法機關,否則司法機關和公安只是擔當調查中提供證據的角色。於是乎,這個先於法制的措施便完全變成為某個利益集團服務、個人整肅政治異己的有效手段。

有這種「逼害論」,大概是因為出現了一班被調查過,但沒有被雙規下台、入罪的人,他們雖然免卻牢獄之災,但可說是有了案底,政治生命已可宣佈結束,身心是飽歷折磨。因為他們之所以被調查,有的可能是源於政治對手寫匿名信的誣告,也有的夥同中紀委內部相熟人員,按要求主動提供的栽贓素材,這些政治陷阱無日無之。因此一旦有案底,隨時隨地都可能被打入地獄。

成立內地廉署並不可行
既然雙規是打正旗號肅貪倡廉的措施,但又有遭到濫用的機會,為何內地不參照香港聞名國際的廉政公署模式?今天的中國領導人有當年港英肅貪的決心,而當年香港的貪污亦是相當嚴重,看來兩個情況非常相似,但當中最大的分別是香港當年是殖民地,廉政專員由港督指派,在較為精簡的系統,成立獨立部門便足以和貪污的官員、警察保持距離;今天若果內地成立廉署,直接由國家主席指揮,按理也會由國務院指派官員擔當廉政專員,然而內地晉身官場的路本已是黑幕重重,官員之間的關係千絲萬縷,難以做到中立持平,卻更容易成為權力爭鬥的武器。因此,新增一個單位負責處理貪污事件,不但會是一個肥缺,更會成為重要的權力角力場。如果由一個非官員出身的人擔任廉政專員,首要應付的是龐大官僚體系的反抗,就像當年香港廉政公署遭到香港警察的對抗一樣。

即使幸運地解決這道世紀難題,內地貪污程度也實在太嚴重,若果把所有貪污集團消滅,最有可能是徹底衝擊內地的官員體系。當年香港最後要特赦1977年之前的賄賂案件,才能保持警隊的完整及警察的軍心,但此舉大損廉署的士氣。當年廉署面對的只是千多名的香港警察,但今天中國的官僚體系更為龐大,所遇見的壓力及反抗將會更加利害。因此,把廉政公署模式移植到內地將更難成功。

要成功解決內地的貪腐問題並非容易的事,除了雙規兩指這些特殊手段,中國領導人多次在不同場合強調反貪工作的重要性,內地的反貪局也借鑑了很多香港廉署的經驗,可是中國第一任反貪總局局長羅輯指出,反貪局資金不足,國內的機構設置體制亦不合理,因此反貪局未能像廉署一樣發揮關鍵作用。更諷刺的是,在2009年6月山西省繁峙縣檢察院副檢察長、反貪局局長穆新成亦被雙規,估計其財產高達二億元。連反貪局長亦因貪污而被雙規,看來中國要徹底肅貪倡廉,還有很長很長的路要走。

延伸閱讀

1. 《雙規前後》,海舟著。明鏡出版社,2009。
2. 〈揭開「雙規」的朦朧面紗〉,李永忠。
3. 《紀檢專題研究文論選輯》,浙江大學出版社,2006。

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